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“减量发展”:首都开启高质量发展的新航标

2018-06-03

原标题:北京将通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”,形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式——&l

原标题:北京将通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”,形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式——

“减量发展”:首都开启高质量发展的新航标

经历改革开放40年来的高速增长,中国一跃成为世界第二大经济体,铸就了城市发展建设的辉煌成绩,但同时也正在面临严峻的生态环境挑战。为了有效应对与化解生态环境风险,“减量发展”正在成为助力生态文明建设的重大战略手段。“减量”,核心是“问题调控”,以减重减负为路径切实转变粗放扩张式增长,遏制生态环境危机;“发展”,核心是“结构调优”,以资源要素科学重构来支撑高质量发展,实现以人民为中心的生态文明。可见,减量发展既是问题所需,更是未来所向。

“减量发展”之本质和意义

自党的十八届三中全会做出全面深化改革的部署,提出“加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”以来,京津冀协同发展与北京非首都功能疏解战略相继实施。近年来,习近平总书记对北京作了三次重要讲话,深刻阐述了“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这一重大课题。党的十九大为北京做好首都工作进一步指明了方向。贯彻落实习总书记重要讲话精神和党的十九大精神,正推动着北京这座伟大城市深刻转型,从集聚资源求增长到疏解非首都功能谋发展,北京成为全国第一个“减量”发展的城市。减量发展是首都追求高质量发展的鲜明特征与应有之义,已经成为开启新时代首都现代化建设的新航标。

“减量发展”之本质在于:必须在尽可能减少消耗不可再生资源、传统粗放的生产要素和一般的自然资源的基础上构建新的发展模式。对北京来说,当务之急在于贯彻落实新一轮城市总体规划、实现非首都功能疏解。也就是说,“减量发展”是首先考虑“土地空间资源”减量基础上的新发展策略。

长期以来,北京高速增长带来了城市规模巨大且人居环境退化、城市功能密集且结构失衡、城镇空间庞大且蔓延无序等诸多问题,引发了对“规模精简”“功能减负”和“空间紧缩”的强烈诉求,亟需依据“严格引控以精简规模,合理调疏以减负功能,有序增减以紧缩空间”的调优路径,切实实行“减量目标管控、规划编制落实、实施政策创新”的应对策略,实施“减量发展”战略。

北京长期高速增长引发的“减量发展”诉求

一是城市规模巨大且人居环境退化引发的“精简”诉求。北京核心区面积约92.5平方公里,空间半径约5公里。但其现状建筑密度过高,现状常住人口密度已达到2.38万人/平方公里,总体已接近曼哈顿,是东京都核心区、大伦敦核心区的2倍左右。首都核心区还面临着整体历史文化保护与政务创新环境塑造等严峻挑战。北京中心城区面积约1378平方公里,空间半径在20~30公里,已是超高建筑密度地区,是大伦敦、东京都现状建筑密度的2.5倍左右。现状常住人口密度0.93万人/平方公里,略高于大巴黎,是东京都、大伦敦的1.5倍左右。反之测算北京单位土地产出效率,GDP每增加100亿元,对应建设用地增长1.8平方公里,常住人口增长2.8万人,GDP增长依赖土地投放和人口增长的状况还未根本扭转,反映了整体还处于相对粗放发展的阶段。此外,目前北京全社会劳动生产率仅为19.6万元/人,而东京都市圈、大伦敦、巴黎大区和纽约大都市圈全社会劳动生产率分别达75万元/人、90万元/人、94万元/人、99万元/人,相比之下,北京土地利用低效,提升空间较大。总体来看,对标国际都市,北京城市规模呈现出高密度集聚而人居环境退化特征,尤以核心区与中心城区为甚。因此,亟需通过精简城市规模,倒逼数量驱动向质量驱动转变,提高地均产出率和全社会劳动生产率,提升城市发展质量。

二是城市功能密集且结构失衡引发的“减负”诉求。北京中心城区的过度集聚建设,形成了庞杂而复合的功能体系,是“大城市病”问题最为凸显的地区。据不完全统计,中心城区集中了全市60%常住人口,70%就业人口与经济总量,83%科研院所与高校,67%医疗机构。中心城区以外地区产业功能过度粗放发展,居住功能空间受限且品质不高,高精尖技术的创新功能和国际人才的吸引力也面临退化。大量通过地价优惠招商引资产业集聚发展设立的产业开发区、功能区100多个,相应区域的可负担住房、优质公共服务等明显供给不足,是以较低成本推动城市扩张,降低了城市发展的质量和可持续能力。目前,北京产业用地约60%是工业仓储类用地,其中城与乡产业功能结构失衡,现状村庄建设用地约1321平方公里,远超过《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的730平方公里指标,集体建设用地快速增长、粗放蔓延,吸引了大量不符合首都功能的产业功能。此外,产业用地规模占城乡建设用地比重已达到27%,全市职住功能用地比为1∶1.3,造成生产与生活功能结构严重失衡,而相同尺度东京都市圈职住功能用地比约1∶3.1。因此,亟需功能减负,改善城市功能结构性失衡问题,破解交通拥堵、设施不足、房价高企等“大城市病”的关键症结。

三是城镇空间庞大且蔓延无序引发的“紧缩”诉求。北京现状建设用地总规模约3570平方公里,超过80%都位于平原地区,平原地区开发强度已达到46%。比较同尺度地域平原地区现状开发强度,北京市平原地区开发强度低于东京都市圈,与上海陆域基本相当,高于巴黎大区。北京平原区城乡建设无序蔓延的状况依旧,现状城乡建设用地中高约41%位于集中建设区外,且大部分(约80%)位于平原地区。其中,现状集体建设用地中集体产业用地、宅基地、公共服务及其他用地约各占1/3。但与全国平均水平相比,北京市的集体产业用地比重明显偏高(北京约32%,上海约20%,全国约10%),且以工业仓储用地为主,约2/3位于集中建设区外,无序建设、环境污染问题突出,土地利用效率较低,地均产出有的仅为市级产业园区的20%。此外,约有1163平方公里城乡建设用地位于“一屏、两环、九楔”的市域绿色空间结构中,其中40%主要分布在近郊区,严重威胁了全市生态格局安全。因此,亟需空间紧缩发展,以便形成合理有序的空间发展结构,破解摊大饼式、撒胡椒面式等无序蔓延顽疾。

北京“减量发展”的策动路径

一是严格引控以“精简规模”。一方面,以水资源、生态资源承载能力和可持续利用为科学依据,严格实施“双控”,基本保持山区现状建设用地总量稳定,遏制平原地区城乡建设的粗放蔓延,逐年减少城乡建设用地规模,总体多减少增,实现建设用地总量减少。同时,有效管控区、镇(乡)政府因用地规模约束下转而寻求大拆大建、竖向增长、延续数量扩张的惯性发展旧路径。另一方面,在人口与建设规模双控下,为了保持适度的经济增长速度,必须加大旨向高精尖创新发展的引导力度并提升科技进步贡献率,大幅提高全社会劳动生产率和全要素生产率。

二是合理调疏以“减负功能”。一方面,调优土地供给的产业功能,重点支持新一代信息技术、集成电路、人工智能等10个高精尖产业,与金融、科技、信息、文创、商务服务等现代服务业。同时,注重存量建设用地循环利用与城市更新改造,提升生活性服务业品质,适当提高居住用地及其配套用地比重,重点调整城镇居住与乡村居住的互补关系,增加城镇住房供应,改善城乡人居环境。另一方面,大幅疏解非首都功能,鼓励集体产业用地和低效国有产业用地转型升级。着力构建与首都城市战略定位相适应的现代化科技创新体系、支撑国际一流和谐宜居之都的绿色生态服务体系、服务全球与引导全国的中华文化软实力创造体系。

三是有序增减以“紧缩空间”。一方面,划定城市“绿线、蓝线、紫线和黄线”,将市域空间划分为“集中建设区”“限制建设区”和“生态控制区”,实现“四线三区”的全域空间管制,有效促成市域“一核一主一副、两轴多点一区”的空间发展结构。另一方面,在全域管控基础上实施分区减量,“限制建设区”内优先腾退集体产业用地,持之以恒拆除违法建筑,逐步开展宅基地的整理;“集中建设区”内有序推动旧村落有机更新,逐步开展低效工业用地的整理与改造,结合产业更新补齐设施欠账。总之,通过科学划定“四线三区”,并以此为蓝本推动城市合理增长与城乡建设用地分区减量,形成紧缩有序的城市空间结构。

落实“减量发展”的政策建议

一是建立目标管理评估机制。落实目标,分解全市城乡建设用地减量目标至各区。以全市城乡建设用地近期减量规划为依据,根据全市以及各区剩余资源情况,以“供减挂钩”为原则,分解减量任务。依据“四线三区”全域管控要求,科学划定各区减量重点区域。分类施策,结合非首都功能疏解、人口管控以及首都环境治理工作开展各类城乡建设用地减量。年度评估,减量年度任务作为考核各区减量工作的基础与依据。

二是减量实施倒逼机制。围绕减量目标,明确减量实施标准、规范规划编制办法之外,应加强源头治理,严格限制“集中建设区”外存量改造和新增建设用地,倒逼“集中建设区”外建设用地减量。具体措施有:禁止改造倒逼减量,全面禁止“集中建设区”外待减量用地的存量更新;严控新增倒逼减量,严控“集中建设区”外新增城乡建设;严控新增保障重要设施,集中建设区外仅安排必要的乡村建设用地、线性工程、重大基础设施和特殊用地。

三是创新规划管理机制。针对实施体系中的规划管理环节,充分发挥规划、国土机构合并后的综合效能。根据减量目标,创新规划管理机制,在“两图合一”基础上,以乡镇为单元,搭建“两规合一”的规划编制体系;构建“控制性详细规划+土地整治规划+增减挂钩规划”的“规划编制体系,整合相关规划,明确工作重点与责权,搭建融合平台落实减量工作;完善相关奖励机制,提高各区实施减量发展的积极性。各区可对拆旧后形成的占补平衡指标进行收购,在区级层面构建规划统筹机制。

“减量发展”是北京在发展方式深刻变革的国家战略引导下的主动担当,更是开启新时代首都现代化建设、追逐高质量发展的新航标。北京将通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”,形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式。北京减量发展是倒逼经济发展方式转变的重大改革,是贯彻落实北京新一轮总规的必要途径,旨在用较少资源与合理结构支撑经济社会可持续发展。为此,必须在持续提高全社会劳动生产率和地均产出率的同时,加大在土地制度、财税体系、投融资体制等领域综合配套改革力度,还应考虑政府财政平衡,加强顶层设计,积极稳妥推进。

(作者分别为首都经济贸易大学特大城市研究院院长、国务院参事,中国科学院地理科学与资源研究所副研究员)

关键词解

绿线、蓝线、紫线、黄线

依据2013年发布的《国家新型城镇化规划》,“四线”分别为:“绿线”为城市各类绿地范围的控制线;“蓝线”为在城市规划中确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线;“紫线”为国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线,以及城市历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线;“黄线”为对城市发展全局有影响、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。

以“四线”替代“城市开发边界和生态红线”,更易操作,更能在控规和城市设计层面落实,更易接受市民的监督与参与。(王鹏) 

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